Bundesgericht schützt die Zürcher Regelung zur Angabe von Nationalitäten in Polizeimeldungen

Sachverhalt

Am 23. Mai 2018 wurde die kantonale Volksinitiative „Bei Polizeimeldungen sind die Nationalitäten anzugeben“ eingereicht. Die Initiative verlangte die Einfügung eines neuen § 9a mit der Marginalie „Transparenz“ in das Polizeigesetz des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG/ZH; LS 550.1). Sie sah insbesondere vor, dass die Nationalität von Tätern, Tatverdächtigen und Opfern in Polizeimeldungen bekanntzugeben sei. Begründet wurde dies damit, dass ein öffentliches Interesse daran bestehe, die Bevölkerung umfassend und transparent über die öffentliche Sicherheit zu informieren. Mit der Volksinitiative sollte kantonsweit wieder eine einheitliche Praxis eingeführt werden, nachdem der Vorsteher des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich im November 2017 beschlossen hatte, dass in Polizeimeldungen der Stadtpolizei Zürich die Nationalität nicht mehr genannt und nur noch auf Anfrage angegeben werde. Anders als die Stadtpolizei Zürich gaben bzw. geben die Kantonspolizei Zürich, die Stadtpolizei Winterthur sowie alle Gemeindepolizeien des Kantons Zürich in Polizeimeldungen die Staatsangehörigkeit grundsätzlich bekannt.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich stellte mit Beschluss vom 14. November 2018 die Gültigkeit der Initiative fest (RRB Nr. 1095/2018) und beauftragte die Sicherheitsdirektion, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten. Der Kantonsrat hiess den Gegenvorschlag am 9. März 2020 mit 112 Ja- zu 37 Nein-Stimmen gut und lehnte die Volksinitiative mit 121 Ja- zu 44 Nein-Stimmen ab (siehe die Abstimmungserläuterungen [„Abstimmungszeitung“] unter: https://app.statistik.zh.ch/wahlen_abstimmungen/prod/#/Archive/Poll/1/1/20210307/204364/Informations; besucht am 4. Juli 2022). Nachdem gegen die Änderung des Polizeigesetzes das Volksreferendum ergriffen worden war, wurde den Stimmberechtigten des Kantons Zürich an der Urnenabstimmung vom 7. März 2021 sowohl die Volksinitiative als auch der Gegenvorschlag vorgelegt. Die Volksinitiative wurde mit 202’116 Ja- zu 259’805 Nein-Stimmen abgelehnt, der Gegenvorschlag mit 238’692 Ja- zu 193’643 Nein-Stimmen angenommen (https://app.statistik.zh.ch/wahlen_abstimmungen/prod/#/Archive; besucht am 4. Juli 2022). Die Stichfrage war damit nicht ausschlaggebend, der Gegenvorschlag wurde angenommen.

Die von den Stimmberechtigten am 7. März 2021 angenommene Bestimmung ergänzt die bestehende Regelung von § 51a PolG/ZH, die sich im 7. Abschnitt des Gesetzes mit der Überschrift „Information, Datenbearbeitung und Datenschutz“ befindet. Sie lautet mit dem neuen Abs. 2 wie folgt:

„§ 51a Information 

1 Die Polizei ist befugt, im öffentlichen Interesse und im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Bevölkerung und Betroffene zu informieren, sofern keine überwiegenden schützenswerten Interessen Privater oder des Gemeinwesens entgegenstehen. 

2 Informiert sie die Bevölkerung, gibt sie das Alter, das Geschlecht und die Staatsangehörigkeit der Täterinnen und Täter, Tatverdächtigen und Opfer bekannt, sofern keine Gründe des Persönlichkeitsschutzes dagegen sprechen oder die Gefahr besteht, dass die Personen identifiziert werden.“

Die Gesetzesänderung trat per 1. Juli 2021 in Kraft (RRB Nr. 380/2021).

Prozessuale Vorgeschichte

Mit Eingabe vom 11. Mai 2021 erheben A., B., C., D., E. und F. gegen den neu eingefügten § 51a Abs. 2 PolG/ZH Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragen, die Änderung des Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 9. März 2020 über die Nennung der Nationalität in Polizeimeldungen aufzuheben und festzustellen, dass sie gegen Bundesrecht verstösst und nicht anwendbar ist. Als vorsorgliche Massnahme sei die Anordnung zu erlassen, dass die angefochtene Änderung während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht in Kraft zu setzen sei.

Der Kanton Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden halten an ihren Anträgen fest.

Äusführungen des Bundesgerichts im Urteil 1C_269/2021 vom 13. Oktober 2022

Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung von § 51a Abs. 2 PolG/ZH. Sie machen geltend, dass diese kantonale Bestimmung in Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV in den von der StPO abschliessend geregelten Bereich eingreife, was etwa durch die Verwendung der Begriffe „Täterinnen und Täter, Tatverdächtige[…] und Opfer“ ersichtlich werde. Daneben bestehe auch praktisch kein Anwendungsbereich für die angefochtene Norm. (E.3).

Die Zuständigkeit der Kantone, auf ihrem Hoheitsgebiet für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sorgen, gilt, wie das Bundesgericht ausführt, als originäre Kompetenz der Kantone. Die Kantone verfügen auf ihrem Territorium über die Polizeihoheit und damit über die entsprechende Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr. Der Grundsatz der primären Verantwortung der Kantone für die Sicherheit auf ihrem Territorium ist unbestritten (Art. 57 BV). Der Bund ist hingegen, wie das Bundesgericht erläutert, aufgrund von Art. 123 Abs. 1 BV zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafprozessrechts befugt. Ausgangspunkt eines jeden Strafverfahrens ist der Verdacht, eine strafbare Handlung sei begangen worden. Das Strafprozessrecht regelt somit die Vorkehrungen und die Schritte des Verfahrens, mit welchem die Richtigkeit dieses Verdachts überprüft und gegebenenfalls die Straftat beurteilt wird. Soweit dagegen zu regeln ist, mit welchen Mitteln Straftaten verhindert werden können oder ihre erst mögliche Begehung festgestellt werden kann, beschlägt dies das Polizeirecht, zu dessen Erlass grundsätzlich die Kantone zuständig sind (zum Ganzen BGE 140 I 353 E. 5.1 mit Hinweisen). (E.3.1.1).

Das Polizeirecht ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur, fährt das Bundesgericht fort. Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. § 3 ff. PolG/ZH und § 7 ff. des Polizeiorganisationsgesetzes des Kantons Zürich vom 29. November 2004 [POG/ZH; LS 551.1]), werden von den für das Verwaltungsrecht massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht. Das Polizeirecht weist gemäss dem Bundesgericht in verschiedener Hinsicht Bezüge zum Straf- und zum Strafprozessrecht auf, da die Polizei auch im Dienst der Strafverfolgung tätig ist. Sie nimmt nach § 2 Abs. 2 PolG/ZH und § 8 POG/ZH im Rahmen des kantonalen Gesetzes vom 10. Mai 2010 über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess (GOG/ZH; LS 211.1) und der Strafprozessordnung des Bundes kriminalpolizeiliche Aufgaben wahr, wie die Verhütung strafbarer Handlungen oder die Feststellung und die Aufklärung von Straftaten. Die verwaltungsrechtliche Polizeitätigkeit lässt sich nicht leicht vom strafprozessualen, im Dienst der Strafverfolgung stehenden Aufgabenbereich unterscheiden. Die beiden Bereiche können sich überschneiden oder fliessend ineinander übergehen, etwa wenn ein Polizist in Ausübung einer rein polizeilichen Tätigkeit, die keinen Tatverdacht voraussetzt, auf strafrechtlich relevante Sachverhalte trifft und entsprechende Massnahmen mit Blick auf die Strafverfolgung vorkehrt (vgl. Art. 306 StPO; zum Ganzen BGE 140 I 353 E. 5.2 mit Hinweisen). Das entscheidende Abgrenzungskriterium für die Anwendbarkeit der StPO ist der strafprozessuale Anfangsverdacht (BGE 143 IV 27 E. 2.5), wie das Bundesgericht betont (E.3.1.2).

Erfolgen Ermittlungshandlungen vor Vorliegen eines Tatverdachts im Rahmen einer Kontaktnahme oder Vorermittlung zur Verhütung künftiger Straftaten, handelt es sich nicht um Massnahmen des Strafprozessrechts, sondern um eine klassische präventive polizeiliche Tätigkeit, führt das Bundesgericht aus. Die Kompetenz zu ihrer Regelung liegt bei den Kantonen (BGE 143 IV 27 E. 2.5 mit Hinweisen). Diese Kompetenz umfasst auch die Frage, wie über diese kantonal geregelte polizeiliche Tätigkeit zu informieren ist. Die polizeirechtlich zu regelnde Informationstätigkeit betrifft das weite Spektrum der Polizeiarbeit ausserhalb von Strafverfahren. Dazu gehört, dass die Polizei über ihre Aufgabenerfüllung im Bereich der Gefahrenabwehr sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung informiert und sie die Bevölkerung im Rahmen von Präventionskampagnen allgemein über Gefahren oder über aktuelle Deliktsformen wie etwa Skimming oder Dämmerungseinbrüche aufklärt und warnt (BEAT RHYNER, in: Albertini und andere [Hrsg.], Polizeiliche Ermittlung, Zürich/Basel/Genf 2008, S. 102 f.; JÜRG MARCEL TIEFENTHAL, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich/Basel/Genf 2018, § 22 N. 18 f.; KARIN KELLER, in: Donatsch und andere [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich 2018, N. 10 zu § 51a). Die Information der Öffentlichkeit kann dabei selbst eine Form polizeilicher Gefahrenabwehr sein (MARKUS H. F. MOHLER, Polizeiberuf und Polizeirecht im Rechtsstaat, Bern 2020, S. 56). Es besteht grundsätzlich ein ausgewiesenes öffentliches Interesse an der polizeilichen Tätigkeit, auch ausserhalb von Strafverfahren (vgl. MATTHIAS MICHLIG, Öffentlichkeitskommunikation der Strafbehörden unter dem Aspekt der Amtsgeheimnisverletzung [Art. 320 StGB], Zürich/Basel/Genf 2013, S. 133; URS SAXER, Einführung und rechtsstaatliche Grundlagen, in: Ehrenzeller/Saxer [Hrsg.], St. Galler Tagung zur Öffentlichkeitskommunikation des Staates, St. Gallen 2010, S. 9). (E.3.1.3).

Das Bundesgericht befasst sich in der Folge im Detail mit dem Zürcher Polzeitgesetz und geht auf § 2 Abs. 2 PolG/ZH ein, der lautet:  «Für die polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung gelten nur § 32g sowie die Bestimmungen des 3., 5. und 8. Abschnitts. Im Übrigen richtet sich diese polizeiliche Tätigkeit namentlich nach den Bestimmungen der Strafprozessordnung und des GOG.»

Der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH befindet sich im 7. Abschnitt des PolG/ZH, wie das Bundesgericht betont. Nach der Regelung von § 2 Abs. 2 in Verbindung mit § 51a PolG/ZH gilt demnach e contrario, dass der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH für die polizeiliche Tätigkeit im Rahmen der Strafverfolgung nicht anwendbar ist (so für den bisherigen § 51a auch KELLER, a.a.O., N. 6 zu § 51a). Die Strafverfolgung wird von der StPO geregelt; sobald die StPO anwendbar ist, findet § 51a PolG/ZH somit keine Anwendung mehr. Damit wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ausgeschlossen, dass die angefochtene Bestimmung in den Geltungsbereich der StPO eingreift. (E.3.2.1).

Das Bundesgericht fährt fort: «Auch wenn der zeitliche Übergang vom kantonal polizeirechtlich geregelten Verfahren zum durch die StPO geregelten Strafverfahren bisweilen fliessend erscheint (vgl. vorne E. 3.1.2), sind die beiden Regelungsbereiche in Bezug auf die polizeiliche Informationstätigkeit rechtlich doch voneinander getrennt. Ab welchem Zeitpunkt die StPO in einem konkreten Fall anwendbar ist, entscheidet sich im Einzelfall. Die polizeiliche Informationstätigkeit nach kantonalem Polizeirecht ist in § 51a PolG/ZH, die behördliche Informationstätigkeit im Strafverfahren in Art. 74 StPO geregelt. Diese beiden Regelungen verfügen auch im „Schnittstellenbereich“ nicht über einen gemeinsamen Anwendungsbereich, wie dies die kantonale Sicherheitsdirektion anzunehmen scheint, denn Art. 74 StPO bezieht sich auf sämtliche Verfahrensstadien des Strafverfahrens (URS SAXER, in: Basler Kommentar, StPO, 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 74 StPO), womit die polizeirechtlich und die strafprozessual geregelte Informationszuständigkeit klar abgegrenzt werden. Zudem bedeutet die polizeiliche Zuständigkeit nach Art. 74 Abs. 2 StPO auch nicht, dass sich die Informationstätigkeit statt nach der StPO nach kantonalem Polizeirecht richten würde. Insbesondere setzt der angefochtene § 51a PolG/ZH auch nicht Art. 74 Abs. 2 StPO gesetzgeberisch um. Bereits der Regierungsrat wies in seinem Antrag 5543 vom 17. April 2019 an den Kantonsrat (Beschluss des Kantonsrates über die kantonale Volksinitiative „Bei Polizeimeldungen sind die Nationalitäten anzugeben“), darauf hin, dass für die behördliche Information im Rahmen eines Strafverfahrens die Weisungen vom 14. April 2021 der Oberstaatsanwaltschaft für das Vorverfahren (WOSTA/ZH) anwendbar sind, woran sich durch die Annahme der Ergänzung von § 51a PolG/ZH um den angefochtenen Abs. 2 nach der regierungsrätlichen Sicht nichts ändern sollte. Der Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungsrat und dieser handelnd durch die Sicherheitsdirektion, vertritt im bundesgerichtlichen Verfahren dieselbe Auffassung.» (E.3.2.2).

«Angesichts der unterschiedlichen Regelungsbereiche können die Beschwerdeführenden entgegen ihrer Ansicht aus dem Umstand, dass die StPO die polizeiliche Informationspflicht im Rahmen des Strafverfahrens anders regelt als die angefochtene kantonale Bestimmung, nichts zu ihren Gunsten ableiten.» (E.3.2.3).

Die Beschwerdeführenden machen vor Bundesgericht geltend, die angefochtene Bestimmung widerspreche Art. 5 Abs. 2, 7, 8 Abs. 2, 36, 49 Abs. 1 BV und Art. 3 EMRK. Diese Rechtsverletzungen würden sinngemäss dadurch eintreten, dass die Nationalitätennennung mutmasslich straffälliger Personen bzw. derer Opfer in Polizeimeldungen eine unnütze Information sei, die dazu führe, stigmatisierte Personengruppen aufgrund von Einzelfällen zusätzlich zu stigmatisieren und mittelbar zu diskriminieren. (E.4).

Dazu das Bundesgericht, auch im Sinne einer juristischen Kritik an den Beschwerdeführern: «Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, dass der angefochtene § 51a Abs. 2 PolG/ZH einen Automatismus vorsehe, wonach Alter, Geschlecht und Nationalität in jedem Fall genannt werden müssen, trifft dies nach dem klaren Wortlaut dieser Gesetzesbestimmung nicht zu. Über weite Strecken befasst sich die Beschwerdeschrift damit, dass sie die Zulässigkeit der Nationalitätennennung in einem Strafverfahren verneint, was, wie gezeigt (E. 3.2.1), an der Sache vorbeigeht. Den diesbezüglichen Rügen fehlender Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 3 BV) sowie eines fehlenden öffentlichen Interesses (Art. 36 Abs. 2 BV) kann entsprechend nicht gefolgt werden. Ohnehin ist darauf hinzuweisen, dass gemäss § 51a Abs. 1 PolG/ZH die Information durch die Polizei im öffentlichen Interesse zu erfolgen hat.» (E.4.1).

Das Bundesgericht schmettert im Urteil 1C_269/2021 vom 13. Oktober 2022 auch im Übrigen die Beschwerde ab, u.a. wie folgt:

«Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Nationalitätennennung in Polizeimeldungen verletze Art. 13 Abs. 1 BV, da sie, sofern sie einer Straftat verdächtigt oder Opfer einer solchen würden, mit ihrer Nationalität in die Berichterstattung gerückt werden könnten und eine stärkere Berichterstattung über Ausländerkriminalität einen Einfluss darauf habe, wie sie von der Öffentlichkeit wahrgenommen werden, dringen sie damit nicht durch. Wie bereits mehrfach angesprochen, ist die angefochtene Regelung nicht auf Strafverfahren anwendbar, weshalb die Argumentation der Beschwerdeführenden an der Sache vorbei geht. Inwiefern die Nationalitätennennung in Polizeimeldungen ausserhalb von Strafverfahren in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1 BV eingreifen soll, legen die Beschwerdeführenden nicht rechtsgenüglich dar (vgl. vorne E. 2.2). Insoweit kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.» (E.4.4).

«Gemäss Art. 7 BV ist die Würde des Menschen zu achten. Dies bekräftigt Art. 3 Abs. 1 StPO. Danach achten die Strafbehörden in allen Verfahrensstadien die Würde der vom Verfahren betroffenen Menschen. Gemäss Art. 3 EMRK ist eine erniedrigende Behandlung verboten. Die Beschwerdeführenden vermögen mit ihren Vorbringen nicht aufzuzeigen, dass sich die angefochtene Bestimmung jeder Auslegung entzieht, die mit dem übergeordneten Schutz der Menschenwürde vereinbar ist (vgl. E. 2.1). Es ist nicht ersichtlich, wie die Nennung der Nationalität von Unfallopfern oder von Vermissten diese in ihrer Menschenwürde betreffen oder gar verletzen könnte.» (E.4.5).

Das Bundesgericht kommt im Urteil 1C_269/2021 vom 13. Oktober 2022 zur Schlussfolgerung: «Die Beschwerde erweist sich als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen für das bundesgerichtliche Verfahren sind nicht anzuordnen (vgl. Art. 68 Abs. 3 BGG).» (E.5).